Sentido amplo: Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo - e as funções políticas que eles exercem - e também os órgãos e pessoas jurídicas que desempenham funções meramente administrativas. Deve-se entender por função política, neste contexto, a elaboração das diretrizes e programas de ação governamental, dos planos de atuação estatal, a determinação das denominadas políticas públicas. De outra parte, função administrativa resume-se à simples execução - de forma profissional, técnica, neutra - das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política.
Observe-se que elaborar políticas públicas ou planos de governo não significa agir ao arrepio da lei. A administração pública, mesmo considerada em sentido amplo, sempre tem a sua atuação pautada pela lei - ou, mais precisamente, subordinada ao direito, isto é, à Constituição, aos princípios jurídicos, às leis e a outros atos normativos.
Sem prejuízo de tal asserção, quando se trata de dispor acerca dos fins do Estado ("o que fazer"), o ordenamento jurídico estipula preceitos abertos, que se limitam a indicar objetivos gerais a serem perseguidos, frequentemente traduzidos nas assim chamadas normas programáticas. A formulação e o detalhamento dos planos e programas concernentes à atuação estatal a ser concretizada, o estabelecimento das prioridades na execução, dos cronogramas, tudo isso- o "como fazer" - é função política (atividade administrativa em sentido amplo), para cujo exercício o poder público, embora subordinado ao direito, detém ampla discricionariedade.
Sentido estrito: Administração pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas administrativos e as funções que eles desempenham, de natureza puramente administrativa- profissional, técnica, instrumental, apartidária -, de execução dos programas de governo. Ficam excluídos os órgãos de governo e as funções políticas que eles exercem - as atividades de elaboração das políticas públicas.
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